我國現(xiàn)在處于煤礦安全事故的高發(fā)期———經(jīng)濟飛速發(fā)展，經(jīng)濟體制、制度不健全、不完善，“沒有規(guī)矩，不成方圓”。因此，加快適合經(jīng)濟發(fā)展的煤礦安全制度建設(shè)是治理煤礦安全之本。

　　我國是煤炭安全事故發(fā)生頻率最高的國家。理論界從不同角度對中國煤礦安全事故頻發(fā)的根本原因做了探討，歸納起來主要有如下觀點：資源無償?shù)呐鷱?fù)是煤礦安全事故背后腐敗的根源，而礦難特別重要的原因就是企業(yè)安全生產(chǎn)工作存在非常嚴重的管理問題，并強調(diào)“安全生產(chǎn)必須要用重典來治理亂局”(李毅中，2006)。國家現(xiàn)有礦山資源的礦產(chǎn)權(quán)不清晰導(dǎo)致礦難頻發(fā)（張維迎，2005）。單一的委托代理關(guān)系使煤炭企業(yè)沒有真正成為市場中的企業(yè)（董進才，2005）。煤礦安全監(jiān)管不力是導(dǎo)致煤礦安全事故的罪魁禍首（李毫峰、高鶴，2004）。煤礦安全設(shè)備投入不足，安全設(shè)備沒有得到正確的使用，是礦難發(fā)生的直接原因（芮素生）。執(zhí)法不嚴導(dǎo)致礦難頻發(fā)（羅云，2006）。毋庸質(zhì)疑，管理混亂、監(jiān)管不力、投入不足、執(zhí)法不嚴是我國煤礦發(fā)生安全事故的直接原因。但對煤礦安全的管理混亂、監(jiān)管不力、投入不足、執(zhí)法不嚴，這與其說指出了問題的癥結(jié)，還不如說這只是提出了問題。要降低煤礦安全事故，不能僅僅停留在問題的表象，而是要找出導(dǎo)致煤礦安全管理混亂、監(jiān)管不力、投入不足、執(zhí)法不嚴背后的原因，要找出是什么因素導(dǎo)致煤礦安全管理混亂、監(jiān)管不力、投入不足、執(zhí)法不嚴。本文從煤礦安全事故發(fā)生的背景出發(fā)，發(fā)現(xiàn)：我國市場經(jīng)濟體制不完善、不健全，制度不完善、不順暢，是導(dǎo)致煤礦安全事故發(fā)生的根本原因。

　　一、我國煤礦安全事故發(fā)生的機理分析

　　根據(jù)系統(tǒng)理論，煤礦安全是由礦井通風系統(tǒng)、防塵系統(tǒng)、防火系統(tǒng)、提升與運輸系統(tǒng)、排水系統(tǒng)、供電系統(tǒng)、壓力系統(tǒng)、安全監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)、瓦斯抽放系統(tǒng)、通訊系統(tǒng)及避災(zāi)路線等系統(tǒng)構(gòu)成的一個綜合的、復(fù)雜的大系統(tǒng)。影響煤礦安全事故發(fā)生的因素———人、機器、材料、方法和環(huán)境這五個因素通過不同的制度安排在煤礦安全生產(chǎn)過程中相互作用的，任何一個子系統(tǒng)中的人、機、料、法、環(huán)配合不協(xié)調(diào)，都會導(dǎo)致煤礦安全事故。而且，任何制度都是在該國家的特定階段實施的，是一個動態(tài)的過程。因此，探討煤礦安全的制度因素以及制度后面的經(jīng)濟體制或經(jīng)濟發(fā)展階段則是解決煤礦安全問題的必需。

　?。ㄒ唬┖暧^經(jīng)濟發(fā)展周期是煤礦事故發(fā)生的背景

　　我國煤炭安全事故頻繁發(fā)生是和宏觀經(jīng)濟的發(fā)展緊密聯(lián)系在一起的。自從20世紀90年代以來，我國經(jīng)濟增長就帶有明顯的工業(yè)化特征。第二產(chǎn)業(yè)和工業(yè)占GDP的比重由1990年的41.6%和37%分別上升到2004年的52.9%和45.9%。而第三產(chǎn)業(yè)所占比重2004年僅比1990年高出0.6個百分點。尤其是2002年下半年開始的新一輪經(jīng)濟增長帶有明顯的重化工特征。這新一輪的經(jīng)濟增長，主要依賴于一批新的高增長產(chǎn)業(yè)的帶動。其中處于“龍頭”位置上的是住宅、汽車、電子通信和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等行業(yè)；這些行業(yè)又拉動了一批中間投資品性質(zhì)的行業(yè)，主要是鋼鐵、機械、建材、化工等；這些行業(yè)又拉動了電力、煤炭等能源行業(yè)的增長。2003年下半年以來，能源和原材料供應(yīng)出現(xiàn)全面緊張狀態(tài)，煤電油運全盤告急。其中，表現(xiàn)最突出的就是“電荒”。2003年有19個省市拉閘限電，2004年達到26個。為了解決困擾國民經(jīng)濟正常發(fā)展的“電荒”問題，國家、地方政府、企業(yè)大力投資建設(shè)電廠。2002年我國發(fā)電裝機3.53億千瓦，其中火電機組裝機2.65億千瓦，在火電裝機中幾乎全部是燃煤機組。我國每年電力行業(yè)消費煤炭占當年煤炭開采總量的45%左右。我國煤炭市場的需求主要集中在電力、冶金、建材和化工四大行業(yè)。這些行業(yè)的快速發(fā)展，推動了煤炭需求量的增長，煤價快速攀升。市場煤價格由2000年140元/噸漲到2005年的200多元/噸，有的地方的煤坑口價已經(jīng)是300多元/噸。電煤價格也由2000年的146元/噸上漲到2004年的168元/噸。煤炭價格的直線上升，刺激民間資本紛紛進入煤炭行業(yè)，煤炭企業(yè)個個超產(chǎn)，小煤窯死灰復(fù)燃，煤礦安全事故頻繁發(fā)生。

　　（二）我國煤炭資源管理體制存在諸多問題

　　1.多頭管理，責任落實不到位。我國煤炭行業(yè)管理基本上是分級管理。2003年國家機構(gòu)調(diào)整以后，中央一級的行政管理主要是國家發(fā)改委、國土資源部、國家煤礦安全監(jiān)察局、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、國家環(huán)保總局、商務(wù)部6個部委進行管理。國家6個管理部門除對外貿(mào)易、煤炭定貨等職責主要通過中央一級行政管理外，其他如規(guī)劃、項目建設(shè)、投資、環(huán)保等均由中央和地方按照級別實施管理。安全監(jiān)察采取中央一級管理，但各主要煤炭產(chǎn)地都設(shè)有安全派出機構(gòu)，具體負責當?shù)孛旱V安全監(jiān)察工作。這就形成各機構(gòu)有利時都搶著管，沒利時都推諉，形成煤炭資源管理的混亂狀態(tài)。而且，各部門之間利益協(xié)調(diào)比較難，花費時間長，給地方煤礦、小煤礦有機會鉆國家制度的空子，安全隱患嚴重。2.國家對煤炭行業(yè)的干涉以行政手段為主。國家從2001年1月1日開始全部放開煤價，煤炭產(chǎn)品全部進入市場調(diào)節(jié)階段。但是，在經(jīng)濟運行過程中，有關(guān)煤炭保障出現(xiàn)新情況或發(fā)生新問題苗頭、通過正常的經(jīng)濟政策調(diào)整不能及時奏效的前提下，國家一般會通過行政手段，協(xié)調(diào)生產(chǎn)、運輸、用戶等多方面關(guān)系，使之達到新的平衡。2003年———2006年的電煤合同都是通過行政手段達成的。3.煤礦安全治理呈“運動式”“一刀切”。我國目前對煤礦安全的治理主要是：一旦一家煤礦出事故，周圍所有的煤礦都要停產(chǎn)檢查，或者干脆關(guān)閉附近的所有煤礦（廣東省關(guān)閉所有煤礦）。對于那些安全措施齊全的煤礦被“株連”，這是對煤礦安全的負激勵，與我們的目標背道而馳。由于煤礦分布的不均勻，以煤礦百萬噸死亡率作為考核地方政府官員的指標之一就不是很合理。