應急管理的“一案三制”體系是具有中國特色的應急管理體系。“一案”為國家突發(fā)公共事件應急預案體系，“三制”為應急管理體制、運行機制和法制。應急管理體制主要指建立健全集中統(tǒng)一、堅強有力、政令暢通的指揮機構(gòu)；運行機制主要指建立健全監(jiān)測預警機制、應急信息報告機制、應急決策和協(xié)調(diào)機制；而法制建設(shè)方面，主要通過依法行政，努力使突發(fā)公共事件的應急處置逐步走上規(guī)范化、制度化和法制化軌道。

    “一案”與“三制”是一個有機結(jié)臺的整體，如果把應急管理的“一案三制”體系比喻為一架直升飛機，那么，“一案”可視為直升飛機的機體，“三制”則視為直升飛機的前、后機翼和螺旋漿，即體制是直升飛機的前機翼(起平穩(wěn)飛行作用)，機制是直升飛機的后機冀(起平衡、協(xié)調(diào)作用)，法制是直升飛機的螺旋漿(飛行的動力)。“一案”與“三制”相互依存，共同發(fā)展，確保直升飛機的飛行安全，起到應急救援的作用。

    1. 我國應急預案體系現(xiàn)狀

    國外的應急管理一般是先有分類、部門預案，然后才有國家預案，而在我國，情況比較特殊，一些部門(如地震、消防、抗旱等)在國務院《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》(以下簡稱《總體預案》)出臺之前已經(jīng)建立起自己的預案機制，但有的部門卻沒有相應的預案?！犊傮w預案》的制定，在某種程度上能促進部門、分類預案的建立，逐步完善國家突發(fā)公共事件應急預案體系。

    1.1 國家突發(fā)公共事件總體應急預案

    在國務院《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》發(fā)布之前，應急管理在我國已走過4年的歷程。2001年年初，上海市啟動《上海市災害事故緊急處置總體預案》編制工作，經(jīng)過2年的努力所完成的《上海市災害事故緊急處置總體預案》是省級政府中最早編制應對災害事故的預案。2003年9月，《北京防治傳染性非典型肺炎應急預案》公布。使人們進一步認識到突發(fā)公共事件管理的重要性。2003年底，國務院辦公廳開始《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》相應的研究立項。

    2004年5月，國務院辦公廳將《省(區(qū)、市)人民政府突發(fā)公共事件總體應急預案框架指南》印發(fā)各省，要求各省人民政府編制突發(fā)公共事件總體應急預案。2005年1月，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，原則通過《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》和25件專項預案、80件部門預案，共計106件。2005年7月，國務院召開全國應急管理工作會議，標志著中國應急管理納入了經(jīng)?；⒅贫然?、法制化的工作軌道。

    2006年1月8日，國務院授權(quán)新華社全文播發(fā)了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》(以下簡稱《總體預案》)?！犊傮w預案》是全國應急預案體系的總綱，明確了各類突發(fā)公共事件分級分類和預案框架體系，規(guī)定了國務院應對特別重大突發(fā)公共事件的組織體系、工作機制等內(nèi)容，是指導預防和處置各類突發(fā)公共事件的規(guī)范性文件。《總體預案》的出臺使得政府公共事件管理登上一個新臺階。

    在此期間，各省市陸續(xù)開始按照《總體預案》及其框架指南編制地方應急預案。《總體預案》及其框架指南已成為地方編制應急預案的模本，例如《總體預案》中公共事件實行分類分級，分為4類：自然災害類(7個預案)，事故災害類(10個預案)，公共衛(wèi)生事件類(5個預案)，社會安全事件類(12個預案)；而分級分為特別重大、重大、較大、一般4級。

    從2003年底開始，在國務院應急預案工作組的統(tǒng)一組織指揮下，國家有關(guān)部門完成了9個事故災難類專項應急預案和22個事故災難類部門應急預案編制工作。31個省(區(qū)、市)人民政府和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團及部門針對實際情況，制訂發(fā)布了有關(guān)應急預案，大部分市(地)和一些縣也已基本完成了應急預案的編制和發(fā)布。

    1.2 安全生產(chǎn)應急預案管理體系

    2006年1月23日新華社發(fā)布的《國家安全生產(chǎn)事故災難應急預案》是《總體預案》中事故災難類突發(fā)公共事件9項專項應急預案的首項。各級安全監(jiān)管部門及其他有關(guān)安全監(jiān)管職責的部門要在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，根據(jù)國家安全生產(chǎn)事故有關(guān)應急預案，分門別類制修訂本地區(qū)、本部門、本行業(yè)和領(lǐng)域的各類安全生產(chǎn)應急預案。各生產(chǎn)經(jīng)營單位要按照《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)事故應急預案編制導則》，制訂應急預案，建立健全包括集團公司(總公司)、子公司或分公司、基層單位以及關(guān)鍵工作崗位在內(nèi)的應急預案體系，并與政府及有關(guān)部門的應急預案相互銜接。

    地方政府有關(guān)部門制定的有關(guān)安全生產(chǎn)事故應急預案要報上一級人民政府有關(guān)部門和安全監(jiān)管部門備案。生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)事故應急預案，要報所在地縣級以上人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和有關(guān)主管部門備案，并告知相關(guān)單位。中央管理企業(yè)的安全生產(chǎn)事故應急預案，應按屬地管理的原則，報所在地的省(區(qū)、市)和市(地)人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和有關(guān)主管部門備案；中央管理企業(yè)總部的安全生產(chǎn)事故應急預案報國家安全監(jiān)管總局和有關(guān)主管部門備案。各級安全監(jiān)管部門要把安全生產(chǎn)事故應急預案的編制、備案、審查、演練等作為安全生產(chǎn)監(jiān)督、監(jiān)察工作的重要內(nèi)容，通過應急預案的備案、審查和演練，提高應急預案的質(zhì)量，做到相關(guān)預案相互銜接，增強應急預案的科學性、針對性、實效性和可操作性。依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和國家標準、行業(yè)標準的修改變動情況，以及生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)條件的變化情況、預案演練過程中發(fā)現(xiàn)的問題和預案演練的總結(jié)等，及時對應急預案予以修訂。

    生產(chǎn)經(jīng)營單位要積極組織應急預案的演練，高危企業(yè)每年至少要組織一次應急預案的演練。各級安全監(jiān)管部門要協(xié)調(diào)有關(guān)部門，每年組織一次高危企業(yè)、部門、地方的聯(lián)合演練。通過演練，檢驗預案、鍛煉隊伍、教育公眾、提高能力，促進企業(yè)應急預案與政府、部門應急預案的銜接和對應急預案的不斷完善。

    為了規(guī)范和指導生產(chǎn)經(jīng)營單位制定和完善應急預案的編制和發(fā)布，國務院應急預案工作組制定了《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全事故應急預案編制導則》，已多次征求了意見，于2006年以安全生產(chǎn)行業(yè)標準AQ9002-2006下發(fā)。許多地方將生產(chǎn)經(jīng)營單位的應急預案編制管理列為安全監(jiān)管的重要內(nèi)容，在核發(fā)安全生產(chǎn)許可證、經(jīng)營許可證等證照和建設(shè)項目交工驗收中將應急預案編制管理情況作為必查項目，有力推動了生產(chǎn)經(jīng)營單位預案編制工作的開展。

    目前，一些企業(yè)集中時間，投入大量人力、物力加快了應急預案編制步伐，也有一些企業(yè)在編制總體預案的基礎(chǔ)上，其下屬的各級企業(yè)單位也都編制了相配套的安全生產(chǎn)應急預案，企業(yè)內(nèi)部自下而上，形成了比較完整的應急預案體系。

    2 應急管理體制、機制、法制

    2.1 應急管理體制

    在應急管理體制方面，主要是要建立健全集中統(tǒng)一、堅強有力、政令暢通的指揮機構(gòu)。國務院是應急管理最高行政領(lǐng)導機構(gòu)，國務院是突發(fā)公共事件應急管理工作的最高行政領(lǐng)導機構(gòu)，在國務院總理領(lǐng)導下，由國務院常務會議和國家相關(guān)突發(fā)公共事件應急指揮機構(gòu)負責突發(fā)公共事件的應急管理工作：必要時，派出國務院工作組指導有關(guān)工作。國務院辦公廳設(shè)國務院應急管理辦公室，履行值守應急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用。全國安全生產(chǎn)應急救援組織體系由領(lǐng)導決策層、管理與協(xié)調(diào)指揮系統(tǒng)、應急救援隊伍3個層次組成。各級安全監(jiān)管部門都要明確應急管理機構(gòu)，落實應急管理職責。到2008年，完成省、市兩級安全生產(chǎn)應急救援指揮機構(gòu)的建設(shè)；應急救援任務重、重大危險源較多的縣也要根據(jù)需要建立安全生產(chǎn)應急救援指揮機構(gòu)。做到安全生產(chǎn)應急管理指揮工作機構(gòu)、職責、編制、人員、經(jīng)費五落實。

    2.2 應急管理運行機制

    在運行機制方面，主要是建立健全監(jiān)測預警機制、應急信息報告機制、應急決策和協(xié)調(diào)機制。監(jiān)測預警機制主要包括：建立監(jiān)測機構(gòu)和監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)由省級、市級行政主管部門設(shè)立的監(jiān)察員對監(jiān)測機構(gòu)和監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)進行檢查監(jiān)督。應急信息報告機制主要指建立條塊結(jié)合的應急信息平臺。應急決策和協(xié)調(diào)機制是指建立應急管理工作的協(xié)謂機制，其作用是理順各應急救援指揮機構(gòu)的工作關(guān)系，協(xié)調(diào)《總體預案》與已有預案之間的關(guān)系。積極推進資源整合和信息共享，形成協(xié)同應對事故災難的合力。

    2.2.1 事故災難監(jiān)測預警機制

    美國“9•11”事件、韓國大邱地鐵火災、國內(nèi)外地震、海嘯災難噩夢般的轟鳴和人們面對未知致病菌的恐慌，讓人們再次感受到了天災人禍的不可預知。在這種背景下，人們對建立全國性的突發(fā)事件預警反應機制，給予了充分的關(guān)注。目前，國內(nèi)已建設(shè)的事故災難監(jiān)測預警系統(tǒng)如下：

    (1)化學品事故預警：科技部、北京2008年奧運會組委會在“奧運科技專項”課題中設(shè)立了《化學品相關(guān)緊急事故處理及決策支持信息系統(tǒng)》項目，該項目將為奧運會主要場館等重要地區(qū)周邊的化學危險源建立地理信息系統(tǒng)，以保證做到第一時間控制事故現(xiàn)場，將危害降到最低點。該項目主體之一“危險化學品應急技術(shù)中心”，已在北京正式成立并開始局部試驗。

    (2)地鐵預警：北京地鐵有兩套自動防火設(shè)施：一套為兩級自動監(jiān)控系統(tǒng)，對地鐵車站內(nèi)的情況進行監(jiān)控，另一套為自動滅火噴淋系統(tǒng)，可以針對不同的火災原因進行調(diào)控。地鐵隧道里還沒有專門的排煙裝置，一旦發(fā)生火災，隧道內(nèi)的事故風機系統(tǒng)就會啟動，在最短時間內(nèi)將有毒煙霧排到外面，防止乘客窒息。

    (3)沙塵暴監(jiān)測預警2002年5月15日，我國自行研制的第一代極軌氣象衛(wèi)星順利發(fā)射成功，一套極端天氣的預警體系正逐步完善。國家氣象局已啟動沙塵暴監(jiān)鍘預警服務系統(tǒng)的一期工程，提供針對沙塵天氣的特種監(jiān)測資料。2003年2月，環(huán)保和氣象部門提前啟動包括衛(wèi)星和地面監(jiān)測站在內(nèi)的沙塵暴監(jiān)測系統(tǒng)，我國沙塵暴的發(fā)生時間、地點和強度及影響范圍等情況將被精確預報和嚴密監(jiān)測。

    2.2.2 應急信息報告機制

    自然災害、公共衛(wèi)生和社會安全等方面的突發(fā)事件可能引發(fā)安全生產(chǎn)事故災難的信息，有關(guān)各級、各類應急指揮機構(gòu)均應及時通報同級安全生產(chǎn)應急救援指揮機構(gòu)。安全生產(chǎn)事故災難應急救援指揮機構(gòu)應當及時分析處理，并按照分級管理的程序逐級上報，緊急情況下，可越級報告。

    突發(fā)安全生產(chǎn)事故災難發(fā)生后，事故現(xiàn)場有關(guān)人員應當立即報告單位負責人，單位負責人應當立即報告當?shù)厝嗣裾?、上級主管部門和相關(guān)部門。

    當?shù)厝嗣裾拖嚓P(guān)部門應當逐級上報事故情況，并在2h內(nèi)報至省政府應急管理辦公室，同時抄送省安全生產(chǎn)應急救援指揮中心辦公室，緊急情況下，可越級上報。

    報告的主要內(nèi)容：

    (1)事故發(fā)生單位、時間、地點、信息來源；

    (2)事故類型、性質(zhì)、影響范圍；

    (3)初步判定的傷亡情況、導致事故的初步原因；

    (4)預計發(fā)展趨勢和采取的措施

    (5)需要支援的項目。

    全國條塊結(jié)合的應急信息平臺由國務院辦公廳設(shè)國務院應急營理辦公室，履行值守應急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用；國務院有關(guān)部門依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和各自職責，負責相關(guān)類別突發(fā)公共事件的應急管理工作；地方各級人民政府是本行政區(qū)域突發(fā)公共事件應急管理工作的行政領(lǐng)導機構(gòu)。同時，根據(jù)實際需要聘請有關(guān)專家組成專家組，為應急管理提供決策建議。第一時間發(fā)布信息尊重公眾知情權(quán)?？傮w預案明確，突發(fā)公共事件的信息發(fā)布應當及時、準確、客觀、全面。要在事件發(fā)生的第一時間向社會發(fā)布簡要信息，隨后發(fā)布初步核實情況、政府應對措施和公眾防范措施等，并根據(jù)事件處置情況做好后續(xù)發(fā)布工作。信息發(fā)布形式主要包括授權(quán)發(fā)布、散發(fā)新聞稿、組織報道、接受記者采訪、舉行新聞發(fā)布會等。這意味著社會公眾有了獲得權(quán)威信息的渠道。

    2.2.3 應急決策和協(xié)調(diào)機制

    理順各級安全生產(chǎn)應急管理機構(gòu)與安全生產(chǎn)應急救援指揮機構(gòu)、安全生產(chǎn)應急救援指揮機構(gòu)與各專業(yè)應急救援指揮機構(gòu)的工作關(guān)系。對于隸屬于省級煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)的礦山應急救援指揮機構(gòu)，各省級安全監(jiān)管部門要與省級煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)共同協(xié)商，完善體制、建立機制、理順關(guān)系，做好工作。

    加強各地區(qū)、各有關(guān)部門安全生產(chǎn)應急管理機構(gòu)間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，積極推進資源整合和信息共享，形成統(tǒng)一指揮、相互支持、密切配合、協(xié)同應對事故災難的合力。要發(fā)揮各級政府安全生產(chǎn)委員會及其辦公室在安全生產(chǎn)應急管理方面的協(xié)調(diào)作用，建立安全生產(chǎn)應急管理工作的協(xié)調(diào)機制。

    協(xié)調(diào)總體預案與已有預案之間的關(guān)系涉及到如何吸納、涵蓋已有預案的問題。比如公共衛(wèi)生方面，衛(wèi)生部門日常中已經(jīng)有一個突發(fā)事件應急條例，規(guī)定了部門應急時所行使權(quán)力的部門、形式等，但如果碰到單個部門無法處理問題需要上升到國務院層級時，就涉及到一個指揮權(quán)、監(jiān)督權(quán)聯(lián)動的問題。比如《國家緊急狀態(tài)法》就要考慮到與預案相適應、相協(xié)調(diào)的問題；其次，是落實的問題，如何讓它落到實處要依靠分類預案的制定，各地方相關(guān)部門也要緊密配合，要抓貫徹，抓落實。

    3 應急管理法制

    我國應急管理法制體系屬條、塊結(jié)合型，中央人民政府、省、市、縣、鎮(zhèn)(區(qū))人民政府的縱向應急管理與國務院各部、委、地方管理局的橫向管理結(jié)合構(gòu)成具有中國特色的應急管理法制體系。國家級的應急管理立法有《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國港口法》、《中華人民共和國公路法》、《中華人民共和國食品衛(wèi)生法)、《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國礦山安全法》、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例)、《安全生產(chǎn)應急管理條例》、《國家突發(fā)公共事件總體應急預案)、《國家安全生產(chǎn)事故災難應急預案》等國家專項、國務院部門應急預案80項等。普遍存在的問題是在安全生產(chǎn)管理的法規(guī)中設(shè)置應急救援管理的內(nèi)容。例如：《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》(中華人民共和國國務院令第393號)的第六章生產(chǎn)安全事故的應急救援和調(diào)查處理的第四十七條規(guī)定：縣級以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門應當根據(jù)本級人民政府的要求，制定本行政區(qū)內(nèi)建設(shè)工程特大生產(chǎn)安全事故應急救援預案。第五十條規(guī)定：施工單位發(fā)生生產(chǎn)安全事故，應當按照國家有關(guān)傷亡事故報告和調(diào)查處理的規(guī)定，及時、如實地向負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門、建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門報告；特種設(shè)備發(fā)生事故的，還應當同時向特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門報告。接到報告的部門應當按照國家有關(guān)規(guī)定，如實上報。這說明應急管理尚沒有單獨形成自己的體系。急需出臺《中華人民共和國事故應急救援法》。

    2005年7月22～23日，國務院在北京召開全國應急管理工作會議。國務院總理溫家寶出席會議，并發(fā)表重要講話，強調(diào)全面履行政府職能建設(shè)管理好應急體系。強化法治，依靠科技。要加快應急管理的法制建設(shè)，形成有中國特色的應急管理法制體系，把應急管理工作納人規(guī)范化、制度化、法制化軌道。高度重視運用科技提高應對突發(fā)公共事件的能力，加強應急管理科學研究，提高應急裝備和技術(shù)水平，加快應急管理信息平臺建設(shè)，形成國家公共安全和應急管理的科技支撐體系。

    2006年6月15日發(fā)布的《國務院關(guān)于全面加強應急管理工作的意見》對應急管理法制體系提出以下要求：健全應急管理法律法規(guī)。要加強應急管理的法制建設(shè)，逐步形成規(guī)范各類突發(fā)公共事件預防和處置工作的法律體系。抓緊做好突發(fā)事件應對法的立法準備工作和公布后的貫徹實施工作，研究制定配套法規(guī)和政策措施。國務院各有關(guān)部門要根據(jù)預防和處置自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等各類突發(fā)公共事件的需要，抓緊做好有關(guān)法律法規(guī)草案和修訂草案的起草工作，以及有關(guān)規(guī)章、標準的修訂工作。各地區(qū)要依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)，結(jié)合實際制定并完善應急管理的地方性法規(guī)和規(guī)章。

    目前，我國安全生產(chǎn)應急管理法制建設(shè)有較大程度進展，相關(guān)的法規(guī)、條例正在加緊制定和出臺當中。2007年4月9日國務院發(fā)布《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》(中華人民共和國國務院令第493號)，2007年6月1日起施行。《安全生產(chǎn)應急管理條例》草案經(jīng)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局審議后，已修改成稿。與此同時，公安部、交通部和國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等部門還下發(fā)了《重特大事故信息報送及處置程序》等一些相應的規(guī)章、規(guī)范性文件。地方性應急救援法規(guī)建設(shè)也在進一步加強。但總體而言，我國應急管理法制體系的建立任務還是十分艱巨的，涉及到很多社會問題。