?1 引言

??? 重大事故應急救援工作是當今我國安全生產(chǎn)工作的重要方面，為提高我國安全生產(chǎn)工作的整體水平，降低由于各種重大事故造成的人員傷亡和經(jīng)濟損失，必須加強重大事故應急救援工作，并逐步使其規(guī)范化、法制化和科學化。然而，目前我國有關(guān)重大事故應急救援的法制基礎薄弱，又未形成體系，應急救援法律法規(guī)體系建設尚處在起步階段。通過構(gòu)建重大事故應急救援法律法規(guī)體系，提高國家應對突發(fā)事件和風險的能力，來進一步明確各級政府在應急救援工作中的責任，規(guī)范重大事故應急處置的相關(guān)程序，為各級政府、各部門應急救援工作提供必要法律依據(jù)。筆者將結(jié)合國內(nèi)外重大事故應急救援立法情況，分析我國應急救援立法存在問題，提出我國重大事故應急救援法律法規(guī)體系建設構(gòu)想，并就建立的應急救援工作的制度體系進行描述。

?2 我國重大事故應急救援立法的現(xiàn)狀及加強其建設的緊迫性?

??? 當前我國的安全生產(chǎn)形勢依然嚴峻，尤其是各類重特大事故頻發(fā)，導致安全生產(chǎn)傷亡事故的人數(shù)居高不下，給國家和社會造成巨大的損失。導致這種后果有諸多方面的原因，其中一個重要原因就是重大事故應急救援的法律法規(guī)體系不健全、不完善，其法制基礎建設薄弱。

??? 我國已經(jīng)頒布了一系列涉及應對突發(fā)事件的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，包括35件法律、36件行政法規(guī)、55件部門規(guī)章，其中對有關(guān)突發(fā)事件應急管理做出比較詳細規(guī)定的，主要有《核電廠核事故應急管理條例》、《破壞性地震應急條例》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》這! 部條例，作為我國應對突發(fā)事件的高層次法律文件《緊急狀態(tài)法》目前也正在立法過程中，還沒有頒布。

??? 在重大事故應急救援工作方面，盡管《安全生產(chǎn)法》對生產(chǎn)事故應急救援作出了一些規(guī)定，但至今我國還沒有一部統(tǒng)一的處置各種重大事故的緊急狀態(tài)立法，缺乏適用于各類安全生產(chǎn)事故的緊急狀態(tài)法律規(guī)范，這將在一定程度上嚴重影響我國重大事故應急救援各項工作有效開展。我國現(xiàn)行的重大事故應急救援制度還不夠完善，如應急預案編制、審核和備案制度、報告與信息發(fā)布制度、應急救援的分級響應制度、應急救援演習制度、應急救援的資金補償制度等一系列急需要建立的制度仍尚未通過法律法規(guī)形式確定下來。

??? 在已經(jīng)建立的重大事故應急法律制度中，有的是由部門規(guī)章或者規(guī)范性文件確立的，其規(guī)范性不強、效力有限。有的法律法規(guī)中，對各級政府采取的應急措施規(guī)定得不具體，當前的重大事故應急救援管理工作還存在許多問題，也急需要用法律手段加以解決。因此，建立健全重大事故應急救援的制度體系也十分緊迫。

??? 首先，是體制的問題，缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)指揮機制。各種重大事故應急救援力量分散于多個部門，各部門根據(jù)自身災害特點建立了相對獨立的應急體系，如礦山應急救援、危險化學品應急搶救、海上搜救與打撈、航空搜救、特種設備應急救援等，以及為旅游、人身意外傷害等事故提供有償應急救援服務的保險機構(gòu)和社會應急救援機構(gòu)。有關(guān)的應急救援力量在指揮和協(xié)調(diào)基本上僅局限于各自領域，沒有完全建立相互協(xié)調(diào)與統(tǒng)一指揮的工作機制，沒有全國統(tǒng)一的重大事故應急救援管理與協(xié)調(diào)指揮機構(gòu)，重大事故應急救援工作缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和指導。由于應急力量分散，當發(fā)生重特大安全生產(chǎn)事故，尤其是發(fā)生涉及多種災害或跨地區(qū)、跨行業(yè)和跨國的重特大事故時，僅僅依靠某一部門的應急力量和資源往往十分有限；而臨時組織應急救援力量，則往往存在職責不明、機制不順、針對性不強等問題，難于協(xié)同作戰(zhàn)，發(fā)揮整體救援能力。因此，需要通過法律或行政法規(guī)來確立安全生產(chǎn)應急救援工作統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)的工作機制。

??? 其次，應急救援職能交叉。多種專業(yè)的應急救援力量參與應急救援，但往往在應急救援過程中各種力量又難以整合。例如，我國危險化學品事故的應急救援力量涉及了公安消防、特勤消防、總參防化部隊、化工企業(yè)消防力量、環(huán)境清消和監(jiān)測隊伍、中毒搶救隊伍等，這些應急力量和資源還缺乏有效整合和統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，也需要通過法律的手段來解決。

??? 另外，重大事故應急救援的經(jīng)費保障機制欠缺。重大事故應急救援工作既是國家關(guān)于危機管理的一部分，也是重要的社會公益性事業(yè)，關(guān)系到國家財產(chǎn)和人民生命安全。因此，應急救援的資金保障應當實行國家、地方、企業(yè)和社會保險共同承擔的機制，應當具有相應的政策和法律規(guī)定。但是目前，許多重大事故應急救援在征用企業(yè)或個人的應急救援工具、設備等過程中，缺乏相應的資金補償制度。此外，尤其是救援人員在應急救援過程中一旦發(fā)生傷亡事故，對其救治和補償?shù)馁Y金也沒有相應的規(guī)定。

??? 隨著各種重大事故應急救援工作愈來愈受到人們的重視，必須制定和完善應急救援方面的法律法規(guī)，加快重大事故災難應急處理的立法步伐，確立重大事故應急救援工作的權(quán)威性、穩(wěn)定性和一致性，以法律法規(guī)形式明確各級政府、有關(guān)部門、組織和人員在應急管理工作中的職能、權(quán)限和義務，協(xié)調(diào)應急救援工作中國家、企事業(yè)單位、社會團體及個人之間的關(guān)系，規(guī)范有關(guān)應急準備、應急響應和應急恢復的各項制度，逐步把應急救援工作納入法制的軌道。