1　前　言

一系列突發(fā)事件和事故災(zāi)難，特別是2003年非典，給了我們兩點(diǎn)深刻的啟示：一是在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，必須牢固確立和認(rèn)真落實(shí)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，這是黨的十六屆三中全會(huì)得出的一個(gè)最重要的結(jié)論：二是一定要在全社會(huì)建立應(yīng)急機(jī)制。不僅要加快建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制，而且要建立健全其他各方面的突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制，這是黨的十六屆三中、四中全會(huì)給全黨全國(guó)提出的一個(gè)重要任務(wù)。

2　我國(guó)公共安全現(xiàn)狀、問題與經(jīng)驗(yàn)

由于特有的地質(zhì)構(gòu)造條件和自然地理環(huán)境，我國(guó)是遭受自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一。每年有2億左右人口受災(zāi)；年均死亡近萬人；年均倒塌房屋350多萬間，經(jīng)濟(jì)損失2000億元，自然災(zāi)害頻度高、分布廣、損失大。
由于我國(guó)的公共安全基礎(chǔ)工作薄弱，又處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型和迅速發(fā)展的歷史階段，重大、特大事故時(shí)有發(fā)生。近年來，一次死亡3到9人的重大事故平均每天7起；一次死亡10人以上的特大事故平均每周2.5起；一次死亡30人以上的特別重大事故平均每月1起；一次死亡100人以上的特別重大事故平均1年1起以上。近幾年來，全國(guó)每年發(fā)生的各類事故造成13萬多人死亡，70多萬人受傷，直接和間接經(jīng)濟(jì)損失2500億元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球新發(fā)的30余種傳染病已有半數(shù)在我國(guó)發(fā)現(xiàn)，多種傳染病尚未得到有效的遏制，有些還造成了嚴(yán)重后果；2003年全國(guó)按照規(guī)定報(bào)告的27種傳染病發(fā)生近260萬例，其中死亡6474人，死亡率是0.48／10萬。2004年公共衛(wèi)生事件造成的非正常死亡人數(shù)7451人；在一些地方，群死群傷的爆炸、投毒等惡性案件時(shí)有發(fā)生，殺人、綁架等暴力犯罪不斷。由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件也明顯增多。國(guó)內(nèi)外極端勢(shì)力制造的各種恐怖事件危機(jī)國(guó)家安寧，影響國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的因素依然存在。
近年來，平均每年因自然災(zāi)害、事故災(zāi)難，公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件造成的非正常死亡人數(shù)超過20萬人，非正常死亡率約26‰（非正常死亡人數(shù)／死亡總?cè)藬?shù)×1000‰），傷殘超過200萬人，經(jīng)濟(jì)損失超過6000億人民幣。同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化和城市現(xiàn)代化進(jìn)程加快，我國(guó)公共安全還要面臨諸多新的挑戰(zhàn)。
我國(guó)在公共安全方面存在的主要問題是預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制還不健全。2004年，各地各部門在認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，吸收和借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持科學(xué)民主決策，依法制定和修訂了應(yīng)急預(yù)案。經(jīng)過一年多的努力，全國(guó)應(yīng)急預(yù)案框架體系初步建立。2005年3月14日，十屆人大三次會(huì)議審議通過的溫家寶總理的《政府工作報(bào)告》明確提出：“我們組織制定了國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案，以及應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全等方面105個(gè)專項(xiàng)和部門應(yīng)急預(yù)案，各省(區(qū)、市)也完成了各級(jí)總體應(yīng)急預(yù)案的編制工作。建設(shè)法制政府，全面履行政府職能，取得突破性進(jìn)展”。
我們黨和政府在長(zhǎng)期的執(zhí)政治國(guó)實(shí)踐中，積累了許多寶貴的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的歷史經(jīng)驗(yàn)，如戰(zhàn)勝三年自然災(zāi)害成功應(yīng)對(duì)1998年的亞洲金融危機(jī)、特大洪災(zāi)、2003年的抗擊非典疫病災(zāi)難、高致病性禽流感，穩(wěn)妥地處置了一系列事故災(zāi)難等。我們之所以能夠戰(zhàn)勝災(zāi)害，平穩(wěn)渡過危機(jī)，一是黨中央、國(guó)務(wù)院的英明決策和堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)；二是社會(huì)主義制度和我們的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)，全國(guó)上下建立了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理的應(yīng)急管理工作格局；三是依靠法制，依靠科學(xué)，依靠群眾；四是充分發(fā)揮人民解放軍、武警部隊(duì)和專業(yè)應(yīng)急處置隊(duì)伍和預(yù)備役民兵在處置突發(fā)事件中的骨干和突擊隊(duì)作用；五是全國(guó)人民萬眾一心和社會(huì)各界同舟共濟(jì)。

3　建立健全應(yīng)急機(jī)制的指導(dǎo)思想和工作原則

3.1　指導(dǎo)思想
我們建立健全應(yīng)急機(jī)制，必須以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，緊緊圍繞全面建設(shè)小康社會(huì)的總目標(biāo)，堅(jiān)持以人為本和全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，遵循預(yù)防為主、常備不懈的方針，貫徹統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、反應(yīng)及時(shí)、措施果斷、依靠科學(xué)、加強(qiáng)合作的原則，全面提高政府應(yīng)對(duì)各種突發(fā)公共事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，保持社會(huì)政治穩(wěn)定，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展。
3.2　工作原則
建立健全應(yīng)急機(jī)制的工作原則可以概述為：以人為本，減少危害；居安思危，預(yù)防為主；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)；依法規(guī)范，加強(qiáng)管理；快速反應(yīng)，協(xié)同應(yīng)對(duì)；依靠科技，提高素質(zhì)。

4　建立健全應(yīng)急機(jī)制的方法研究

4.1　突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系分類
4.1.1　突發(fā)公共事件分類、分級(jí)
突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡，財(cái)產(chǎn)損失，生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件。根據(jù)突發(fā)公共事件的性質(zhì)、演變過程和發(fā)生機(jī)理，突發(fā)公共事件主要分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四類。
但是，要特別注意各類突發(fā)公共事件的相互聯(lián)系，相互影響和相互滲透，往往發(fā)生次生、衍生事件，或幾個(gè)突發(fā)事件同時(shí)發(fā)生。
各類突發(fā)公共事件按照其性質(zhì)、嚴(yán)重程度，可控性和影響范圍等因素，分為特別重大突發(fā)公共事件(Ⅰ級(jí))、重大突發(fā)公共事件(Ⅱ級(jí))、較大突發(fā)公共事件(Ⅲ級(jí))、一般突發(fā)公共事件(Ⅳ級(jí))。
各類突發(fā)公共事件的預(yù)警按照其嚴(yán)重程度、緊急程度和影響范圍等因素，分為特別嚴(yán)重(紅色)、嚴(yán)重(橙色)、較重(黃色)、一般（藍(lán)色）。
4.1.2　突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系分類
突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系分類主要可以分為：國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案；國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(單位)制定的國(guó)家突發(fā)公共事件專項(xiàng)預(yù)案(25件)；國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定的突發(fā)公共事件部門預(yù)案(80件)：各省、自治區(qū)、直轄市人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案和部門預(yù)案；各地(市)、縣(市)人民政府及其基層政權(quán)組織的突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案；各企事業(yè)單位依法制定的應(yīng)急預(yù)案等。
此外，舉辦大型會(huì)議、展覽和文化體育等重大活動(dòng)，主辦單位應(yīng)當(dāng)制定應(yīng)急預(yù)案并報(bào)同級(jí)人民政府有關(guān)部門備案。
4.2　建立應(yīng)急管理體制的途徑與方法
主要是在黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持分級(jí)管理、分級(jí)響應(yīng)、條塊結(jié)合、屬地管理為主的原則，建立健全集中統(tǒng)一、堅(jiān)強(qiáng)有力的指揮機(jī)構(gòu)；發(fā)揮我們的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，形成強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員體系；建立健全以事發(fā)地黨委和政府為主，有關(guān)部門和相關(guān)地區(qū)協(xié)調(diào)配合的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制；建立健全應(yīng)急處置的專業(yè)救援隊(duì)伍、專家咨詢隊(duì)伍，充分發(fā)揮人民解放軍、武警和預(yù)備役民兵的重要作用。
4.3　建立應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制的途徑與方法
主要是建立健全社會(huì)預(yù)警體系，形成統(tǒng)一指揮，功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制。包括建立健全監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急信息報(bào)告機(jī)制，應(yīng)急決策和協(xié)調(diào)機(jī)制、分級(jí)負(fù)責(zé)與響應(yīng)機(jī)制、公眾溝通與動(dòng)員機(jī)制、應(yīng)急資源配置與征用機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制和社會(huì)治安綜合治理、城鄉(xiāng)社會(huì)管理機(jī)制等。
4.4　建立應(yīng)急法制建設(shè)的途徑與方法
建立應(yīng)急法制建設(shè)的途徑與方法主要是依法行政，努力使突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置逐步走向規(guī)范化、制度化、法制化軌道。并注意通過對(duì)實(shí)踐的總結(jié)，促進(jìn)法律、法規(guī)和規(guī)章的不斷完善。
4.5　建立健全應(yīng)急機(jī)制需要注意的問題
4.5.1　普及災(zāi)害中自救和互救常識(shí)
必須提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的處置突發(fā)公共事件的能力和水平，強(qiáng)化全民的危機(jī)意識(shí)和社會(huì)責(zé)任意識(shí)，普及災(zāi)害中自救和互救常識(shí)。大量事實(shí)證明：當(dāng)災(zāi)害迫在眉睫或正在發(fā)生時(shí)，個(gè)人的行動(dòng)是否積極合理，往往就決定了他們?cè)跒?zāi)難中能否生存。第一時(shí)間處置的好壞往往決定傷亡的多少和處置成本的高低。
4.5.2　充分利用現(xiàn)有資源，避免重復(fù)建設(shè)
按照條塊結(jié)合、資源整合和降低行政成本的要求，充分利用現(xiàn)有資源，避免重復(fù)建設(shè)。
4.5.3　借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)
我們應(yīng)該立足中國(guó)國(guó)情，借鑒國(guó)內(nèi)外成功的經(jīng)驗(yàn)，使之符合本地實(shí)際，從而提高我國(guó)處置突發(fā)公共事件的能力和水平。
4.5.4　建立健全大城市突發(fā)公共事件的應(yīng)急機(jī)制
要把建立健全大城市突發(fā)公共事件的應(yīng)急機(jī)制作為重點(diǎn)。加強(qiáng)城市應(yīng)急中心建設(shè)，建立統(tǒng)一接報(bào)、分級(jí)分類處置的應(yīng)急平臺(tái)，這是城市災(zāi)害的多樣性、復(fù)雜性、連鎖性(次生、衍生和耦合)，受災(zāi)對(duì)象的集中性、災(zāi)害的嚴(yán)重性和放大性所決定的。同時(shí)，并加強(qiáng)農(nóng)村應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件能力建設(shè)。大中城市要充分發(fā)揮在應(yīng)急救援工作中的骨干作用，并協(xié)調(diào)周圍地區(qū)，特別是農(nóng)村開展應(yīng)急救援工作。
4.5.5　做好突發(fā)公共事件的信息發(fā)布
要按照及時(shí)主動(dòng)、準(zhǔn)確把握、客觀全面、正確引導(dǎo)、講究方式、注意效果、遵守紀(jì)律、嚴(yán)格把關(guān)的原則，做好突發(fā)公共事件的信息發(fā)布。
4.5.6　依靠科技，提高素質(zhì)和裝備
加強(qiáng)公共安全科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)，采用先進(jìn)的監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)、預(yù)警、預(yù)防和應(yīng)急處置技術(shù)及設(shè)備，充分發(fā)揮專家作用，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的科技水平和指揮能力，避免發(fā)生次生、衍生事件。
4.6　狠抓落實(shí)
全國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案編制工作已取得階段性成果，但各種預(yù)案還需要在實(shí)踐中經(jīng)受檢驗(yàn)，不斷完善。當(dāng)前要重點(diǎn)抓好以下工作：一是進(jìn)一步完善各類應(yīng)急預(yù)案，特別要抓好基層，包括社區(qū)、農(nóng)村、重點(diǎn)企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案的編制工作；二是加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍和應(yīng)急信息平臺(tái)建設(shè)，盡快形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急救援機(jī)制：三是組織培訓(xùn)和應(yīng)急演練，提高指揮和救援人員應(yīng)急管理水平和專業(yè)技能；四是抓好以預(yù)防、避險(xiǎn)、自救、互救、減災(zāi)等為主要內(nèi)容的面向全社會(huì)的宣傳教育工作，不斷增強(qiáng)公眾的危機(jī)意識(shí)和自救、互救能力。

5　結(jié)束語(yǔ)

本文根據(jù)我國(guó)目前公共安全的現(xiàn)狀、問題與經(jīng)驗(yàn)，提出了建立健全應(yīng)急機(jī)制的指導(dǎo)思想和工作原則，并根據(jù)突發(fā)公共事件的分類、分級(jí)，探討了建立和完善突發(fā)公共事件的應(yīng)急體制、機(jī)制和法制的途徑和方法，對(duì)于我國(guó)建立突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制具有一定的借鑒作用。
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