煤礦安全監(jiān)察體制建立以來，在依法行政、依法監(jiān)察、秉公處理煤礦事故方面取得了寶貴的經(jīng)驗和顯著的成效，但隨著煤礦安全監(jiān)察工作的進一步深入，也暴露出一些問題和矛盾，這些問題和矛盾在一定程度上從各個方面影響和制約著煤礦安全監(jiān)察工作，主要體現(xiàn)在外部環(huán)境因素、內(nèi)部環(huán)境因素兩個方面。

1煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法的外部環(huán)境

煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法的外部環(huán)境是指煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)所處的外部社會環(huán)境，包括各類煤礦生產(chǎn)企業(yè)及其管理部門，以及地方各級政府和相應(yīng)的職能部門。它是所有煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法活動的載體，對煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法活動的正常有序的開展具有相當(dāng)重要的意義。煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)是在特定的條件下成立的，國家為煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)履行其職能創(chuàng)造了良好的社會大環(huán)境。新的煤礦安全監(jiān)察機制從無到有，煤炭企業(yè)及其管理部門，地方各級政府和相應(yīng)的職能部門，對煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)需要有一個認識和了解的過程。

（1） 煤炭企業(yè)對煤礦安全監(jiān)察工作的態(tài)度和認識。國有重點煤礦企業(yè)大多數(shù)對新體制下的煤礦安全監(jiān)察工作有較高的認識，對煤礦安全監(jiān)察工作是配合、支持和肯定的。但也有個別的國有重點煤礦企業(yè)對煤礦安全監(jiān)察工作認識不足，出現(xiàn)了不配合現(xiàn)象。原因主要體現(xiàn)在以下幾個方面：①企業(yè)的安全裝備和管理水平較高，安全形勢較好，傷亡事故少，對事故責(zé)任者本企業(yè)處理的力度往往大于煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)按正常程序處理的力度；②從煤礦安全生產(chǎn)技術(shù)業(yè)務(wù)上講，國有重點煤礦有豐厚的人力資源，其安全生產(chǎn)技術(shù)能力和業(yè)務(wù)水平較高，同時煤礦安全監(jiān)察人員多數(shù)來源于國有企業(yè)，且多為原企業(yè)中從事安全生產(chǎn)工作的技術(shù)人員，在國有企業(yè)存在著“他還不如我呢“等錯誤認識；③企業(yè)的法律意識不高；④煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)自身的一些原因。地方各類煤礦對煤礦安全監(jiān)察體制不是完全了解，但相對較為重視。他們把煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)當(dāng)作又一個管理部門，從而冷落了原有的行業(yè)管理部門的情況也不同程度地存在。同時，其原有的行業(yè)管理部門缺少煤礦安全管理的專業(yè)技術(shù)人員，使安全管理很難落到實處。

(2) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類煤礦人力資源的現(xiàn)狀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類煤礦基本上有私有、股份制、租賃經(jīng)營3種經(jīng)營方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類煤礦業(yè)主中只有一部分投資者對企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營進行直接管理，而這一部分人中具有煤礦安全生產(chǎn)管理經(jīng)驗的人較少，懂得和掌握煤礦安全生產(chǎn)管理知識的人也不多，相當(dāng)一部分的煤礦業(yè)主只出資金不直接參與具體安全生產(chǎn)和管理。其煤礦管理人員多為煤炭生產(chǎn)安全的門外漢，對安全生產(chǎn)不重視、不研究，不注重安全投入。礦井各種設(shè)施只求滿足簡單生產(chǎn)，甚至有的不能滿足生產(chǎn)需要，過分追求經(jīng)濟效益的最大化，導(dǎo)致煤礦安全生產(chǎn)管理落后。相當(dāng)一部分煤礦沒有真正發(fā)揮工程技術(shù)人員的作用，技術(shù)管理水平低下，有的煤礦根本就沒有工程技術(shù)人員，技術(shù)管理幾乎是空白。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類煤礦的從業(yè)人員大多為本地和外地的臨時工，文化水平很低，連從事煤礦生產(chǎn)應(yīng)具備的基本安全知識都很少掌握，相當(dāng)多的產(chǎn)業(yè)工人不知道什么是違章作業(yè)。這種人的不安全因素是煤礦安全生產(chǎn)的最大隱患。

（3） 以監(jiān)察代管理和以管理代監(jiān)察。地方各類煤礦尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的各種監(jiān)察活動中普遍帶有以監(jiān)察代管理和以管理代監(jiān)察現(xiàn)象。表現(xiàn)為各類煤礦把煤礦安全監(jiān)察辦事處當(dāng)做又一個行業(yè)管理部門，希望煤礦安全監(jiān)察辦事處給予技術(shù)業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)，對煤礦安全監(jiān)察辦事處在安全監(jiān)察中提出的問題，各類煤礦整改比較積極，對煤礦安全監(jiān)察辦事處檢查中未及時發(fā)現(xiàn)的而企業(yè)自身存在的其他問題則不予處理。也就是說，在安全生產(chǎn)管理上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類煤礦被動接受煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)的安全監(jiān)察行政執(zhí)法活動，而缺乏必要的主動性，其主管部門對其存在的問題又不能給予指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類煤礦及其主管部門多把有關(guān)安全生產(chǎn)的各種問題全部或部分推給煤礦安全監(jiān)察辦事處；同時，煤礦安全監(jiān)察辦事處也對各類煤礦進行過多的行業(yè)指導(dǎo)，甚至直接或間接的參與到行業(yè)管理中去。這樣做的直接后果是在煤礦發(fā)生生產(chǎn)事故需要進行責(zé)任劃分的時候，煤礦安全監(jiān)察辦事處難免不被牽涉在內(nèi)，無論是以監(jiān)察代管理還是以管理代監(jiān)察都是弊大于利。

2煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法的內(nèi)部環(huán)境

煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法的內(nèi)部環(huán)境是指煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)的內(nèi)部關(guān)系和條件，包括煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法的法律依據(jù)、各級機構(gòu)間的相互關(guān)系、機構(gòu)內(nèi)部各部門的關(guān)系、各部門內(nèi)人員的相互關(guān)系、人員的個體素質(zhì)、辦公條件和設(shè)施及裝備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等。內(nèi)部環(huán)境因素是煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法工作中起決定作用的主動因素。即便如此，仍然存在一些問題。

（1） 執(zhí)法依據(jù)方面的問題。目前，國家頒布和實施的有關(guān)煤礦安全生產(chǎn)的法律法規(guī)缺乏必要的可操作性。例如，《煤礦安全監(jiān)察行政處罰暫行辦法》第三十七條規(guī)定，“煤礦井下采掘作業(yè)，未按照作業(yè)規(guī)程的規(guī)定管理幫頂；……，由煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)責(zé)令改正，可以處2萬元以下罰款。”關(guān)于煤礦井下未按照作業(yè)規(guī)程的規(guī)定管理幫頂?shù)默F(xiàn)象，不同面積比如1m²和50m²是否同樣處罰，整個采煤工作面全部和局部是否同樣處罰，巷道斷面相差懸殊的掘進工作面是否同樣處罰？在現(xiàn)場遇到上述問題時在如何處理上就存在相當(dāng)?shù)睦щy，處罰的尺度不易把握，對同類問題的不當(dāng)處罰也會導(dǎo)致煤礦企業(yè)的不服的抵觸情緒，帶來不良后果和影響。

（2） 人員素質(zhì)的問題。在一個部門中，起決定作用的是人的因素，人員的素質(zhì)高低是衡量部門水平的標(biāo)尺，煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)也不例外。煤礦安全監(jiān)察人員的素質(zhì)體現(xiàn)在煤礦安全生產(chǎn)的技術(shù)知識的能力、煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法的業(yè)務(wù)能力、處理內(nèi)外各種關(guān)系的綜合能力3個主要方面。就煤礦安全監(jiān)察辦事處來講，大部分人員來自企業(yè)，缺少行政執(zhí)法工作經(jīng)驗，缺乏行政執(zhí)法工作的綜合能力。煤礦安全監(jiān)察也是新業(yè)務(wù)，各人的領(lǐng)悟程度都不同，在工作中難免會產(chǎn)生這樣和那樣的問題。煤礦安全監(jiān)察人員原有的技術(shù)業(yè)務(wù)能力隨著時間的推移會和先進的煤礦安全生產(chǎn)管理水平產(chǎn)生差距，同時來自不同工作地點和崗位的人員在一起工作需要相當(dāng)時間的磨合，短時間內(nèi)很難形成凝聚力。

以上所述都影響煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)的戰(zhàn)斗力。

3對煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法工作的建議

針對當(dāng)前存在的問題，對如何進一步做好今后的煤礦安全監(jiān)察工作，提出以下幾點建議。

（1） 完善執(zhí)法程序和依據(jù)。建議制定煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法的統(tǒng)一的執(zhí)法程序范本，使得各種行政執(zhí)法活動在一定范圍內(nèi)規(guī)范進行。完善行政執(zhí)法的依據(jù)。比如，某煤礦井下電氣設(shè)備存在失爆現(xiàn)象，一處失爆如何處罰，一臺電氣設(shè)備出現(xiàn)多處失爆如何處罰，新鮮風(fēng)流中的失爆現(xiàn)象和乏風(fēng)流的失爆現(xiàn)象是否同樣處罰，不同類型的失爆現(xiàn)象是否同樣處罰，不同瓦斯等級的煤礦相同性質(zhì)的失爆現(xiàn)象是否同樣處罰，具體怎樣處罰？建議制定統(tǒng)一的可操作性強的細則類法規(guī)，便于煤礦安全監(jiān)察工作的開展。

（2） 提高煤礦安全監(jiān)察人員素質(zhì)，打造一支過硬的隊伍。對煤礦安全監(jiān)察人員不但要加強培訓(xùn)和學(xué)習(xí)教育。煤礦安全監(jiān)察人員不但要加強本專業(yè)知識方面的學(xué)習(xí)，同時也要注重其他專業(yè)技術(shù)知識的學(xué)習(xí)，在煤礦安全生產(chǎn)方面的技術(shù)知識應(yīng)全面。不但要加強煤礦安全監(jiān)察相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，也要注重其他有關(guān)法律法規(guī)知識的學(xué)習(xí)。不但要加強煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)，更要注重如行政學(xué)、管理學(xué)、公共關(guān)系學(xué)、社會學(xué)等有關(guān)知識的學(xué)習(xí)，了解和掌握這些方面的知識對煤礦安全監(jiān)察工作有重要意義。單就煤礦安全監(jiān)察辦事處來說，人員從不同的工作地點、工作崗位聚到一起，一起共事難免產(chǎn)生各種各樣的內(nèi)部問題，每一名煤礦安全監(jiān)察人員要做到講大局、識大體，增強集體觀念。在共同的工作目的的基礎(chǔ)上培養(yǎng)共同的心理素質(zhì)，團結(jié)在一起，形成新的團隊，新的集體。團隊精神是煤礦安全監(jiān)察部門凝聚力和戰(zhàn)斗力的堅實基礎(chǔ)。同時，強化機構(gòu)本身的內(nèi)部管理也是一項相當(dāng)重要的工作。

（3） 提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦業(yè)主和管理人員的素質(zhì)進而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦從業(yè)人員的素質(zhì)。人的因素是各類煤礦管理體系中的主體要素，煤礦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的各個環(huán)節(jié)、各個方面都離不開人的作用。人的因素又分為領(lǐng)導(dǎo)者和勞動者，各類煤礦企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者是持有決策、指揮、協(xié)調(diào)諸多權(quán)利的人，他們的素質(zhì)高低決定煤礦企業(yè)的管理水平甚至興衰成敗。直接從事煤礦生產(chǎn)的勞動者的積極性、智慧、創(chuàng)造力的發(fā)揮程度，文化技術(shù)素質(zhì)狀況，對煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)工作好壞的關(guān)系也很重大。只有提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦業(yè)主和管理人員的素質(zhì)進而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦從業(yè)人員的素質(zhì)，才能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類煤礦安全管理水平低下，事故頻發(fā)的現(xiàn)狀。培養(yǎng)和增強煤礦管理者的安全意識，使其掌握煤礦安全生產(chǎn)的基本知識，并促使他們對本企業(yè)職工進行必要的安全教育，進而達到提高所有從業(yè)人員素質(zhì)的目的，也就是從人的因素上解決煤礦安全生產(chǎn)工作中最大的隱患，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類煤礦的安全管理水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類煤礦的技術(shù)管理工作也亟待規(guī)范，煤礦企業(yè)要聘用相應(yīng)的工程技術(shù)人員，并充分發(fā)揮工程技術(shù)人員的作用，使安全生產(chǎn)有充分的技術(shù)做保證。

（4） 在執(zhí)法監(jiān)察過程中擺正自身的位置。煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)在執(zhí)法監(jiān)察工作中要堅持安全監(jiān)察與行業(yè)管理分開，并促使地方各級政府及其行業(yè)管理部門和職能部門對地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類煤礦加強管理，逐步擺正煤礦安全監(jiān)察部門、各級行業(yè)管理部門和職能部門各自的位置，做到各行其職，各負其責(zé)，相互配合，相互支持。煤礦安全監(jiān)察員在執(zhí)法監(jiān)察過程中擺正自身的位置，是處理好各種關(guān)系的基礎(chǔ)。作為煤礦生產(chǎn)“安全衛(wèi)士”的煤礦安全監(jiān)察員都要按照《國家公務(wù)員暫行條例》要求規(guī)范自身的行為，遵章守紀，在國家法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)嚴肅行使職權(quán)和履行應(yīng)盡的義務(wù)。每一名煤礦安全監(jiān)察員在對外執(zhí)法監(jiān)察過程中，要積極宣傳和嚴格執(zhí)行國家有關(guān)安全生產(chǎn)的方針、政策、法律、法規(guī)；要做到堅持原則，以理服人，秉公執(zhí)法，不越權(quán)，不瀆職，不徇私情；要做到經(jīng)常深入現(xiàn)場，深入煤礦安全生產(chǎn)第一線，做到安全監(jiān)察到位但不越位，密切聯(lián)系群眾，調(diào)查研究，收集和掌握有關(guān)煤礦安全生產(chǎn)的第一手資料；要以嚴肅認真、腳踏實地、兢兢業(yè)業(yè)、廉潔自律、務(wù)實高效的工作作風(fēng)樹立部門形象。（苑劍鋒 于海寬）